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各地自发进行的事业单位养老保险改革进展不一，实施细节千差万别，亟待出台全国性总体改革方案以统一步调

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□ 本刊记者 任波／文

对于安徽省合肥市财政全额拨款事业单位在编人员而言，2007年1月1日是一个值得记录的日子。从这一天起，这些事业单位将一一为其员工办理养老保险手续，将他们纳入社会养老保险体系。

宣布这一决定的法规，是去年底由合肥市人民政府常务会议审议通过的2006年市政府124号令——《合肥市机关事业单位工作人员基本养老保险规定》。其实早在1998年，合肥市就已初步建立事业单位的基本养老保险制度，但当时只限于财政差额拨款和自收自支的事业单位。根据此124号令，合肥市全额拨款机关事业单位也必须参加养老保险。这意味着机关事业单位基本养老保险制度在当地开始全面实施。

在中国，事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。就养老保险改革而言，合肥此举，显然比国务院有关文件“全部由财政供款的事业单位仍维持现行养老保险制度”的精神，往前更进了一步。

“这只是合肥市政府自己搞的试点。”安徽省劳动和社会保障厅有关人士告诉《财经》记者。

其实，在全国范围内，这并不是个案。类似由地方政府主导的事业单位养老保险制度改革试点，早在1992年便陆续展开。目前，除吉林、宁夏、西藏，这样的试点已经遍及全国28个省（区、市），覆盖面呈现扩大的趋势，改革的内容也逐步深化。部分省市甚至已将公务员纳入养老保险范畴。

两条轨道

从时间上看，较之1991年便开始建立的企业职工基本养老保险制度，中国机关事业单位养老保险制度改革其实已大大滞后。

中国自1958年起便实行干部和工人统一的退休退职制度，事业单位和企业的退休制度并无本质差异。两者均实行单位统筹下的现收现付制，由单位直接支付退休人员的退休费用，退休后的待遇差别也微乎其微。

1991年，国务院发布33号文，启动了企业职工基本养老保险制度改革。由此，机关事业单位和企业的养老保险制度驶向了两个截然不同的轨道。

一个方向——企业初步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架。过去数年间，企业职工社保系统每年扩大覆盖率6％，每年递增缴费金额20％，年收支已逾2万亿元，至今发展为覆盖1.75亿人的庞大体系。

另一方向——绝大部分地区的机关事业单位养老保险改革仍在原地徘徊。用一位业内资深专家的话说，“现在的事业单位就是以前的企业。”

企业实行养老制度改革前，退休费负担沉重。此外，新老企业之间退休费负担不均衡，矛盾相当突出。一些严重亏损的企业往往无力支付退休费，不得不减发停发养老金，退休人员上访频繁。随着企业养老制度不断完善，这些已成往事的历史镜头，如今却在事业单位频频上演。

一位地方社保部门工作人员告诉记者：“事业单位人员定岗定编，在职人员规模相对稳定，退休人员却越来越多。”这显然增加了财政或单位的负担。据劳动和社会保障部有关资料，1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。

此外，由于单位统筹模式下的余缺无法调剂，单位之间负担苦乐不均，“贫富差距”扩大。效益不好的自收自支事业单位常常难以保证养老金发放。相当数量的离退休人员不能按时足额领到退休金，上访告状时有发生。在个别地区，离退休人员甚至还将当地社保机构推上了被告席。

机关事业单位养老保险改革滞后，还妨碍了人员的正常流动，为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍。目前，机关事业单位各项改革不断深化，有的单位已开始实行全员聘任制，但现有的退休制度成为制约这些政策落实的瓶颈。合肥市机关事业单位养老保险管理中心一负责人对记者说：“你不能给人退休后保障，就打不了人家的饭碗。”

社会保障专家焦凯平还指出一个问题，“现在最敏感的事情，是事业单位和企业之间退休待遇悬殊。”据劳动和社会保障部有关数据，1993年时，企业职工和机关事业单位养老金待遇差距仅为40元，目前大约在600元上下。有关官员估算，总体上看，全国企业和事业单位之间的养老金待遇大约相差一倍。这引起了极大的社会不平衡情绪。

自发试点和全国性方案搁置

据《财经》记者了解，2006年，劳动和社会保障部原计划在国内选取数个有代表性的省市区，进行机关事业单位基本养老保险制度国家试点，但至今未能取得进展。

决策层的改革决心其实早已有之。1991年国务院33号文，便最早传递出对机关事业单位养老保险制度进行改革的信号。这份文件除明确了企业职工养老保险制度改革的方向，还特别指出“国家机关、事业单位和农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行制定”。

在此份文件之后，最初的试点从机关事业单位的合同制工人和自收自支事业单位开始。这是因为，事业单位合同制工人和自收自支事业单位既不享受财政拨款，也不被企业基本养老保险制度所覆盖，退休后的保障几乎完全系于脆弱的单位承诺，因此，建立统一的养老保险制度的要求更为迫切。

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