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　　文/裴桂芬

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　　近年来，“金融救助”这一学术概念越来越多地被人们提及。国际国内均有学者主张，应当把“金融救助”明确地规定为中央银行的一大职能。经过东南亚与拉美两场波及很广、造恶甚深的金融危机，反观在危机中国际金融机构，特别是IMF的施救行为，学者们认为明确“金融救助”为央行一大职能更是紧迫之事。

　　国际上的救助往往是通过国际机构的贷款或是区域间货币合作来进行的，而国内的救助则各有各的特色，各有各的精彩。现在就让我们把目光聚焦在日本，回顾一下日本政府在1990年代国内的金融危机中是如何实施金融救助的。

　　1990年代是日本金融业黑暗的十年。十年中金融危机频频爆发，整个日本烽火不断。面对屡受重创的日本金融业，日本政府和大藏省不得不打响一场金融保卫战。随着金融危机愈演愈烈，日本当局的作战战略也不断转变。1995年之前，大藏省按照传统的危机处理方式被动解决金融机构出现的问题。1995年之后，“住专”（住宅专门信贷）问题的出现引起日本各界多方关注，大藏省开始改变其消极态度。1997年后，受东南亚金融危机影响，日本金融系统崩盘，日本政府最终彻底改变了态度，认真正视金融机构的危机处理，寻找重组合并的新路。下面我们就来看看日本的这场金融保卫战的具体过程。

　　第一阶段：因循守旧、被动出击

　　日本经济在结束了战后最长波段的经济增长后，1992年2月由于持续五、六年的地产与房产泡沫破裂，日本政府不得不宣布经济进入下降趋势。股价从1989年12月最高值的3.8万多日元降至1992年12月的2万日元之内，地价也比上年降低4.6%。伴随而来的是日本金融机构不良债权的暴露。因为土地价格的下降带来了银行担保价值下降，许多贷款因此而难于收回。据估算，在1992年间日本金融机构不良债权总额约为20万亿日元。20万亿日元的不良债权靠金融机构的实力其实是完全可以解决的。但是当时作为日本金融监管主管的大藏省并没有充分意识到不良债权问题的严重性，他们希望通过观望等待日本经济进入恢复阶段来自动消除不良债权问题。

　　就在观望等待期间，日本经济状况持续恶化，一些小的金融机构和信用社相继破产，主要有1992年4月东邦相互银行，10月东洋信用金库，1993年10月釜石信用金库，1993年11月大阪信用社，1995年2月东京协和信用社和安全信用社，7月东京最大的信用社——宇宙信用社，8月日本最大的信用社——木津信用社和日本第二大地方银行——兵库银行。

　　面对金融机构的破产，日本政府延续战后以来传统的处理方式，由大藏省组织行业自救或进行政府救助。1995年之前破产的金融机构都是在大藏省的斡旋下由健全金融机构对其进行吸收合并的。同时，存款保险公司也给予一定的资金援助。如伊予银行吸收合并了东邦相互银行，存款保险公司提供80亿日元的资金援助；三和银行合并了东洋信用金库，存款保险公司提供200亿日元的援助。而在1995年3月东京协和、安全两个信用社破产之际，大藏省却难于找到适当的金融机构实施行业自救，不得不成立新的机构接管两家破产金融机构的全部业务与负债。于是日本银行出资200亿日元，存款保险机构出资400亿日元，民间出资200亿日元共同组建了东京共同银行。

　　成立新机构实施政府救助标志着大藏省在金融监管和救助中作用的下降。战后，在严格的金融管制下，日本大藏省和金融机构之间达成了一种默契。大藏省制定有利于金融机构的规定和立法，金融机构从中获得垄断利润。当某些金融机构出现问题时，大藏省可以随时动员健全的金融机构实施行业自救。而作为回报，金融机构也会服从大藏省的安排。在金融自由化后，随着金融管制的放松，大藏省失去了许多监管特权，不能继续给金融机构带来利益，“监管卡特尔”自然解散，金融机构再没有积极性服从大藏省的安排。同时，垄断利润的消失也削弱了金融机构吸收合并其他机构的经济实力。

　　第二阶段：定点爆破，金融保卫战的转折点

　　“住专”是指住宅金融专门公司，这是各种商业银行联合组建、专门经营住宅及房地产贷款的民间非银行机构，是商业银行为规避金融管制而实施的迂回经营战略。它与农林系统的金融机构有密切联系，农协向“住专”项目投入了5万亿元巨额资金。由于盲目投资和经营，日本的泡沫经济崩溃后“住专”出现了大量不良债权，总额超过8万亿日元。

　　在处理“住专”问题之前，日本政府还是按传统方式处理金融机构的危机。“住专”问题暴露之后，舆论大哗，经济问题政治化，各界对处理危机的方式意见不一。大藏省开始的基本思路是“软着陆”。大藏省于1991——1992年开始审查“住专”的财务状况，并公布了两个整改计划。但两个整改计划均没有考虑到破产重组。与大藏省相比，日本银行和政府对此就没有那么乐观了。1991年的宫泽首相提出了投入公共资金救助金融机构的方案，1992年12月日本银行提出将7家“住专”公司合为一家进行重组的方案，但两个方案都遭到大藏省的否决。到了1995年，由于大藏省处理不良债权问题的拖延和迟疑态度，整个金融系统的不良债权猛增到了45万亿日元，国民对大藏省的信任普遍降低。大藏省这才认识到事态的严重性，开始转变态度，认真对待不良债权问题。

　　大藏省银行局局长提出“住专”的母体行应承担主要责任，即所谓“母体行处理原则”。这是根据美国处理储蓄信贷机构（S&L）危机中所得到的启示，认为在实施存款赔付之前，有关各方承担损失是理所当然的。但这遭到了母体行的强烈反对，理由是这可能会招致股东代表诉讼，追究经营者责任，引起更大的金融恐慌。政治家也反对这种做法，最终该方案没有获准通过。另外的方案是修正“母体行处理原则”，即母体行放弃债权，其余债务由各贷款机构按比例承担，其中也包括母体行的部分损失。而这一方案又遭到农林系统金融机构的强烈反对。最终的处理方案是母体行放弃债权，农林系统金融机构提供5300亿日元的援助，政府提供6850亿日元公共资金。因为该方案形成于1995年底，所以被称为“12月方案”。

　　“12月方案”虽然解决了“住专”问题，但是也使日本当局付出了很大的代价。村山内阁由于向私人企业注入公共资金没有向国民解释而全体辞职；大藏省也是引火烧身。作为大藏省委托人的农林系统直接决定向陷入危机的机构投入公共资金，这进一步削弱了大藏省的地位。但是“住专”问题的处理却是日本政府金融保卫战中具有转折意义的一场战役，因为从处理“住专”问题开始，日本当局对金融机构不良债权问题的态度变得更加积极主动。

　　第三阶段：系统崩盘、全面出击

　　在处理了“住专”问题之后，日本政府在1996年和1997年两次修改存款保险法。日本政府认为至此已经完成了不良债权的攻坚工作，并且在制度上确立了注入公共资金的体制，可以及时、迅速处理金融危机。但不幸的是，存款保险法刚刚改完，受东南亚金融危机的影响，1997年11月，位居证券业第四的山一证券和第七的三洋证券就破产了。同月，第十大商业银行的北海道拓植银行解体，德阳城市银行关门停业。1个月之内四家大型金融机构轰然倒塌，这从30年代大危机以来是绝无仅有的。到了1998年年底，日本长期信用银行和日本债券信用银行破产。日本金融系统的崩盘一时间震惊了日本与国际金融界。

　　接下来，日本政府不得不再次修正危机处理方式来全力挽救摇摇欲坠的日本金融体系。1998年6月日本政府成立了新的金融监管机构——金融监督厅，来接管大藏省的监管职能；1998年10月又通过了以金融机构破产处理为核心的《金融再生法案》和以事前防范金融危机为目的的《金融健全化法案》。

　　《金融再生法案》的核心是成立金融再生委员会来处理金融机构破产问题。具体做法是向陷入危机的金融机构注入救济性资金，增加其自有资本，同时制定有关金融机构破产处理、危机管理等的计划和法案。在处理金融机构危机过程中，金融再生委员会有两种选择，一是成立过渡银行，二是实施特别国有化措施。1998年10月，基于《金融再生法案》，日本政府对日本长期信用银行与日本债券信用银行实施了暂时国有化。存款保险机构收购两家机构的全部股票，继续维持经营。与美国的过渡银行方式不同，日本的暂时国有化保持了原金融机构的法人资格，国家只负责经营管理，目的是为破产机构找到最佳的合并对象。日本长期信用银行在经历近一年的国有化后，于1999年9月与美国的里普尔伍德控股公司签订收购协议，成为被外国金融机构收购的先例。

　　《金融健全化法案》的核心是在金融机构陷入危机前，政府向金融机构提供公共资金，以增强金融机构抵御危机的实力。《金融健全化法案》出台颇具戏剧性。为了防止银行危机，1997年10月份，旨在向大银行注资的《金融健全化法案》提交给了众议院。起初舆论对该法案并不赞同。但由于当时没有更有效制止银行危机的措施，舆论便开始转向。经过10天审议，10月16日国会通过该法案。10天通过一项重要紧急法案，这在日本国会是非常罕见的。根据该法案，1998年3月日本政府对东京三菱银行为首的18家银行注入了总额为1.7万亿日元的资金，1999年3月又对15家大银行注入7万多亿日元的公共资金。在投入公共资金前，每家银行均制定了严格的整改计划，整改计划直接针对领导层和管理层的个人利益，而且接受公共资金的机构必须制定详细的归还资金计划和时间表。

　　同时，面对国外金融机构的激烈竞争，日本政府决定以强强联合的方式进行银行间的横向合并。其实，早在1990年代初，金融机构之间的合并风潮已经兴起，当时主要的目的无非两个，一是通过强弱联合或弱弱联合，度过难关。免于破产危险；二是通过重组，合并分销渠道，减少管理层人员，达到管理成本下降。如果说早期重组合并乃是一种被动的行为，不得不行之，那么日本金融业越来越尝到并购的甜头，走向主动合并，以更大实力寻求在全球的展业机会。1999年1月，三井信托银行和中央信托银行宣布将于2000年4月1日正式合并，组建三井中央信托银行，其后，日本兴业银行、富士银行、第一劝业银行宣布于2000年9月组建瑞穗银行，成为当时世界上资产规模最大的金融机构。紧接着，东海银行和三和银行宣布于2001年4月合并，组成日本联合银行。樱花银行和住友银行则宣布于2001年4月组成三井住友银行，而樱花银行本身就是由原来的太阳、神户和三井银行合并而成的。在这种大型银行合并潮的推动下，旭日银行和大和银行也宣布于2002年3月组成理索纳银行。在这个过程中，日本政府也感悟到：对金融机构破产重组性的资金注入效果似乎要比救济性资金注入更好些。

　　瑞穗银行、东京三菱银行、三井住友银行和日本联合银行组建之后，再次同本系统的信托银行、证券公司等金融机构进行了整合，分别组建了瑞穗金融控股集团、三菱东京金融控股集团、三井住友金融控股集团和日本联合金融控股集团控制，形成了目前日本的四大金融控股集团体制。此后不良债权处理过程比较顺利，没有出现更大规模的银行破产倒闭事件。根据金融厅的统计，主要大银行的不良债权余额在2003年3月为20.2万亿日元，2004年3月降为13.6万亿日元，不良债权比率也由7.2%降至5.2%。

　　至此，日本政府已经成功地对本国金融机构进行了救助工作，但是，在这场长达10年的金融救助行动中，日本政府的行为颇让人深思。从最开始的“因循守旧，虚与委蛇”，到后来引入优胜劣汰机制，到最后有选择地保护和淘汰，鼓励和促成重组合并，日本政府在一系列的金融救助行动中扮演了什么样的角色呢？

　　面对金融机构破产，救还是不救，什么样的机构值得救助而什么样的可以让其淘汰，采取什么方法救，这是每个政府都不得不面对的问题。不可否认，日本政府向破产银行注入公共资金的方法在一定程度上缓解了银行破产所带来的严重后果。但是，从现实来看，公共资金的注入并没有达到预期的效果，整改计划基本流于形式，计划资金也得不到足额注入。1998年13万亿日元的资金额度实际只注入1.7万亿日元，1999年25万亿日元的额度也只使用了7.4万亿日元。因此，仅仅利用注资来挽救濒于破产的金融机构未免过于被动，治标而不能治本。而大规模的强强联合一方面能够迅速扩大某一金融机构的规模，使其“大而不倒”（too big to fall），另一方面也能够以最快的速度增强金融机构的综合实力，使其在与国外金融企业的竞争中立于不败之地，不失为一种理想的方法。

　　日本的金融保卫战持续时间如此之久，其中经验教训颇为深刻。中国国内银行不良资产比例居高不下，近年来虽然有所改善，但是仍然存在许多深层次的问题。特别是随着我国农村信用社的改革，平空涌现出三千家以上类似于商业银行的金融机构，就个体来说，它们实力单薄；极易形成风险，乃至酿成危机。我国的城市商业银行也在进行股权改革，都跃跃欲试，引进境外战略投资者，往大里做，但真正能做大的，又可能有几个呢？凡此种种问题，都应参考日本的经历进行思考：尽快鼓励和促成重组合并，把各个机构可能单独面对的巨额风险扼制于萌芽，不任其蔓延，看来是上佳选择。

　　来源：《当代金融家》　　编辑：张一

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