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　　开发区作为改革开放的试验田，形成了其独特的体制优势，有力地促进了经济发展。开发区的优势是在相对独立的环境下形成的，是“孤岛效应”。随着中国改革开放的进一步深入，开发区走出“孤岛”，融入“母城”经济建设将成为必然。在走出孤岛与城市融合的过程中，开发区如何通过制度创新继续保持优势，是每个开发区管委会及上级政府主管部门非常关注的问题。

　　开发区发展模式逐步创新

　　开发区优势的形成得益于开发区的单一经济功能区定位以及职责明确的管理体制。开发区管委会作为“准政府”，在管理运行体制上和一般行政区政府相比，有精简高效、职能单一（即经济管理职能）、专业化程度高的特点。正是这一特点使开发区创造了一个又一个发展奇迹。

　　从1979年蛇口工业区建立以来，在“三为主、一致力”的指导原则下，开发区以“封闭经营、小政府、大社会”的运作思路，在投资环境、管理体制、产业聚集和吸引人才等方面，已经形成不可替代的优势。旧有的开发区发展模式正在悄然变化。在当前国家进行土地政策转变和产业结构调整转移的情况下，传统封闭式的“孤岛”式经济开发区必须寻求新的变化和突破。打破旧有封闭式的“院墙经济”，工业化和城镇化紧密结合，充分利用背靠城镇的资源、市场和人才优势是开发区发展的必然选择。

　　工业化与城镇化的功能对接需要开发区进行制度创新。以前的开发区大多是“孤岛经济”、“院墙经济”，现要走出孤岛,实现开发区与城市功能的对接，将涉及开发区与地方政府管理体制的冲突、对接与协调问题。如何从管理运作上处理好这种工业化和城镇化结合的问题，如何创新旧有的管理体制来适应这种变化，已经成为目前开发区面临的当务之急。

　　体制转型的它山之石

　　实际上，随着开发区的发展和成熟，原先相对封闭的体制遇到的问题也随之增多，运转的社会成本也日益增大。在这种情况下，国内一些开发区为打破发展瓶颈，为开发区的“二次创业”注入新的动力，在管理体制转型方面做了一些探索性的实践。

　　青岛经济技术开发区 1984年，国务院批准青岛经济技术开发区规划面积15平方公里，管委会不过20个部门。1992年，山东省委、省政府参照浦东模式建立“黄岛经济区”，以期发挥开发区对黄岛区的经济带动作用。山东省委、省政府在调整管理体制上的做法是将辖区面积220平方公里、有80多个行政部门的黄岛区人民政府与开发区管委会合并。合并之后，青岛经济技术开发区与黄岛区人民政府合署办公，两种体制合并没有形成预期效果。党委发文要盖两个章，政府部门亦是如此，从体制合并和融合的角度看，谁也没能统一对方。

　　造成这种情况的原因是源于一种错误认识，即把管委会视作一级政府，把开发区规划范围当作了管委会的行政管辖区。所以在管辖区域调整后，认为把管委会和政府直接合并，政府统一进行经济管理和社会管理是一种最佳的管理运作方式。

　　上海浦东新区 上海浦东自1992年起开始了从开发区管理体制向行政区管理体制的转变。上海浦东在建立之初，由三个区的部分辖区和川沙县组成承担建设开发工作的三个开发公司，根据区位由所辖区政府进行管理。各行政区县的镇、街道一级政府承担社会管理职能，管委会始终专注于经济管理。这种经济管理和社会管理的专业分工使得浦东新区的管委会在只有10个部门、800人编制的情况下，还能一直保持高效运作。

　　浦东的成功是因为其在政区合一的管理体制下，仍然保留了管委会，并进行了合理的社会管理与经济管理职能分工。这种模式使得在开发区与行政区的合并过程中，一直保持着体制的活力与高效运转。

　　两个案例表明，开发区在转轨过程中，理清管理体制，分清经济管理和社会管理的承担者，处理好与当地政府行政管理职能的协调、对接问题极为重要。

　　理清开发区与母城区的关系

　　开发区辖区内的土地应视为仅拥有土地使用权而非行政管辖权。基于对开发区发展实践和咨询经验的总结，可以将开发区管委会视作开发区土地使用权的拥有者，承担土地经营、发展经济的单一使命，按照这种思路组建的管理体制才能有利于发挥专业、精简、高效的优势。而当地行政区政府拥有法律上的完整行政管理权限，不同于开发区管委会的“准政府”，应承担较为全面的社会管理职能。

　　开发区在吸引投资方面的体制优势就在于它的精简高效。如果不明白这一点，盲目地将开发区管委会管理功能扩大，向传统体制回归，结果无疑会丧失原先的体制优势。简言之，开发区无论如何变化，其经济发展仍然是核心使命，管委会和城市行政区政府可视作开发区土地的使用权人和行政管辖主体，应分别承担经济管理职能和社会综合管理职能。

　　针对国内开发区体制设计中普遍存在的问题，可以通过“决策协调-管理-运营”三级管理运作方式，理清开发区发展转型中的管理关系。由母城区政府组建协调领导小组，协调落实社会管理职责，从城市整体角度为开发区的运作提供一个适于产业发展的“综合城市平台”。管委会只承担相应的经济管理职能，保持市场化和专业化的运作模式。另外，无论是否采取行政区和开发区合二为一的方式，都应保留管委会，以便能够维持其在经济管理当中的市场敏锐度和管理效率。在开发公司层面，改变原有的开发建设思路，从产业配套项目建设扩大到生活及城市配套项目，以保证开发区在未来发展上与城市功能充分结合。

　　在咨询公司的项目实践中，上述理念得到了客户的认同，并取得了良好效果。

　　在某国家级化工基地的筹备运作过程中，基地只有一个领导小组及办公室进行前期工作，存在人员临时抽调、管理主体缺位，经济、社会管理职能不分，开发公司规模小、能力差等问题。

　　咨询公司在接受管理方案的设计任务后，通过调查分析，认为该化工基地是关系到该市化工产业调整和城市布局的重大项目，而且是以某中央直属企业为核心进行建设，所以需要取得市政府在政策和资源上的大力支持。基地具体操作其实是以地方政府为主体的，实际的经济管理和社会管理应该由地方政府负责解决。此外，开发公司也亟待进行能力扩充。

　　针对这一实际情况，咨询公司设计并完善了“决策协调-管理-运营”三层运作体系。在协调层，扩大了领导小组的构成，提高了市高层的支持和协调力度，使其真正起到掌舵领军的作用；在管理层，明确并设计了基地建设的法律主体和组织结构，解决了人员的编制问题，同时通过合理的利益补偿体制进行了经济功能和社会功能的合理分工；在运营层，为开发公司设计了增资扩股的方案，并提出了股权融资、项目合资和特许经营等多种市场化方案，有效降低了政府资金压力，解决了基地建设由政府主导向企业主导的转变问题。

　　该管控方案的出台，受到了各级政府的支持，并取得了有效成果，使开发区建设有了一个良好的开端。

　　来源：《中国投资》　　编辑：张一

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