大中型调水工程运作与管理体制

2005-10-17 15:51更新来源：转载文章

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　　建设大中型调水工程是我国水资源优化配置的一项重大战略举措，也是解决区域水质污染和用水紧张的重大基础性设施。

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　　大中型调水工程建设与管理体制应采取“政府宏观调控与市场基础调节有机结合，股份制运作，营利组织管理与非营利组织管理有机结合，组织管理与用水户参与有机结合”方式，按照公司制的基本要求，组建调水工程有限责任公司，实行“国家参股或控股、授权经营、统一调度、公司运作”，遵循国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，对国有资产所有权进行管理。

　　○ 丰景春董维武

　　大中型调水工程的建设与管理体制具有三方面的特点：水资源配置与水资源管理关系复杂；工程规模较大，涉及范围广，协调难度较大；水供求关系复杂，实现良性运行难度大。根据上述特点，我国大中型调水工程建设与管理体制设计应满足以下要求：水资源优化配置；适应多元化投资体制；明晰水权和产权关系；良性运行。

　　为确保工程按计划实施并使其达到预期目标，发挥其最佳综合效益，就必须建立健全与工程相适应的建设与管理体制。

　　总体思路

　　按照大中型调水工程建设与管理体制的特点和要求，充分考虑大中型调水工程的特点和水“准市场”的特殊情况，大中型调水工程建设与管理体制构建的总体思路是：在以国家投资、商业贷款、民间投资多元化投资体制下，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平；进一步拓宽大中型调水工程融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快大中型调水工程投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序；建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，按照“政府宏观调控与市场基础调节有机结合、股份制运作、营利组织管理与非营利组织管理有机结合、组织管理与用水户参与有机结合”的要求，成立大中型调水工程公司法人，实行准市场机制运作，积极调动商业贷款和民间资本，充分发挥各方面的积极性。

　　1.政府宏观调控与市场基础调节有机结合

　　政府宏观调控

　　在大中型调水工程的建设与管理中，政府的宏观调控作用主要体现在：制定水资源合理配置方案,协调调水区和受水区的利益关系、各地区间的关系、调水与防汛抗旱之间的关系、调水与发电的关系及移民搬迁安置，监督项目法人运作，制定合理的水权水价政策，出台相应的法规条例，扶持政策，建立节水型城市和社会，加强水污染防治和生态环境保护等方面。

　　水量合理优化调配需要加强政府宏观调控。大中型调水工程能够改善地区的水资源配置格局，优化城乡居民生活供水的水质等，工程涉及的多个地区之间的需水量等问题需要由政府来协调，解决。

　　大型基础设施建设需要加强政府宏观调控。大中型调水工程是从地区经济发展全局出发安排的重大生产力布局，是政府行为和作用的重大体现，政府在这一方面的作用是决定性的，不可替代的。国内外大中型调水工程的成功经验和教训表明，只有政府才有能力组织建设具有如此重大影响的水利基础设施项目。

　　环境、生态等保护需要加强政府宏观调控。水资源的特殊性决定了政府在水资源管理中的作用与竞争性行业、纯公益性行业不同，体现在：既要管理水资源，又要管理水利资产；既要服务于经济发展，又要保护水资源和生态环境；既要监管水服务，又要直接提供水服务。

　　水价制定需要加强政府宏观调控。水是生命之源，制定水价不仅要考虑成本、利润、税金等因素，还应充分考虑农业、普通居民、低收入群体、工业等用水的承受能力，同时，水价制定应有利于促进节水和水资源的优化配置。在政府与市场关系中，水资源的自然和经济属性决定了政府处于主导地位，需要发挥政府的宏观调控和监督作用。

　　市场基础调节

　　在强化政府宏观调控作用的同时，应充分发挥市场在水资源配置、资金筹措等方面的基础调节作用。以南水北调工程为例，各省市、各地区的需水量主要由政府确定，基本上没有体现市场的基础调节作用，因此难以反映各省市、各地区有效的用水需求。

　　水资源配置。应充分发挥市场在水资源配置、水量调度方面的基础调节作用，从而确定有效的用水需求。事实表明，单纯通过行政手段分配水量难以合理确定有效的用水需求。大中型调水工程供水和用水双方通过签订供、用水合同，实现行政手段和市场手段的有机结合，从而确定有效的用水需求。

　　资金筹措。对于大中型调水工程，尤其具有公益性功能的调水工程，政府可以投入部分资金，作为政策性投入，发挥政府宏观调控作用。但是，政府投入部分不应变成无偿使用，国有银行也不应变相成为国家财政的出纳，我国已建或正在建设的部分大中型调水工程如南水北调工程等都存在这方面的问题。因此，在资金筹措方面，应发挥市场基础调节作用，充分利用资金市场。

　　经济补偿。政府拥有对水资源统一调度、协调防汛与抗旱间关系、在干旱缺水时期改变供水优先次序、确定生态环境保护用水的权利，但是在行使这些权利时应根据市场机制，确定经济损失的补偿机制，以确保工程成本及时得到补偿、工程老化及时得到维修等。

　　水价形成机制。在确定水价时，需要充分考虑国家对水资源管理的现行水价政策，而不应默认现行水价政策存在的种种不合理性。因此，应在分析现行水价政策不合理的基础上，全面研究水价形成机制，包括水价结构、计算水平年、水价确定程序、供需水双方在水价形成中的地位和作用等。

　　2.股份制运作

　　大中型调水工程实行股份制运作，有利于改变调水工程国家作为单一主体的投资结构，有利于所有权和经营权的明晰，从而提高企业和资本运作效率。

　　资本金的出资方式要求工程建设与管理实行股份制运作。大中型调水工程需要确定所需资金的组成，即投资人资本金、商业贷款、民间资金的组成比例。各受水区的出资额度应根据该地区的需调水量、认购水使用权、调水距离等因素加以确定，并依据出资额度、受水区在公司中占有相应的股权确定享有的权益和承担的有限责任。

　　多元化的投资结构要求实行股份制运作。大中型调水工程要实现调水的总体目标，必须强调整体最优，需要各方面的积极性，进一步拓宽大中型调水工程融资渠道，发展多种融资方式。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，可以开放资本市场，吸引多方投资。

　　3.营利化管理与非营利化管理有机结合

　　对于营利性大中型调水工程，应实行营利化管理。尽管水商品具有其特殊性以及“准市场”的特点，政府投入的资本金在本质上属政策性投资，但为了最大限度地发挥工程效益，保证工程良性运行，必须按照营利化管理。根据我国建设管理体制改革的要求，大中型调水工程的建设推行项目法人责任制。项目法人需要全面负责项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等，因此，要求大中型调水工程实行营利化管理。

　　对于非营利性调水工程（如公益性调水工程），应实行非营利化管理。设置调水工程建设与运行机构时，应遵循“决策权与执行权相分离”原则，决策机构为董事会，执行机构为非营利组织。其中，董事会由政府有关部门、调水工程沿线供水区代表、专家代表组成；执行机构为调水工程供水机构。

　　4.组织管理与用水户参与有机结合

　　大中型调水工程的建设与运行管理主要由营利组织和非营利组织实施。但作为工程的直接受益者，用水户的选择和参与最终将会影响到工程建设和运行的效果。用水户参与运行管理主要体现在：增加信息的透明度、降低交易成本、有效实现调水的目标等。

　　积极推行用水户参与管理是国际上的通行做法。用水户参与管理主要包括用水户参与建设管理和运行管理。在用水户参与建设管理方面，体现在沿线用水户参与投资、参与管理、参与协调等方面；在用水户参与运行管理方面，体现在对运行管理的支持和监督方面。

　　运作方式

　　按照大中型调水工程的总体思路，应组建调水工程有限责任公司，实行“国家参股或控股、授权经营、统一调度、公司运作”的方式。

　　1.政府参股或控股

　　对于一般性的大中型调水工程，一般应以商业贷款和民间资本为主，各级政府投资为辅，实行政府参股；对于关系到国计民生的特大型调水工程（例如南水北调工程）或生态效益显著的调水工程，政府应投入较大比例资金，实行政府控股。

　　无论哪种大中型调水工程，均属于大型的公用事业和基础设施建设，关系到国计民生，对地区社会经济发展具有关键性作用，加上所需投资规模大，风险也较大，通过各级政府投资，一方面可以据此实现政府宏观调控的目标，另一方面可以减少企业的风险，确保调水目标的实现。

　　2.授权经营

　　国家参股或控股通过授权运营加以实现。通过授权经营，可以改变用政府职能代替企业职能和市场职能的做法，使国家扮演企业股东的角色，而不是经营者的角色，使得公司能够全面履行其经济职能和社会公益职能，充分发挥大中型调水工程的综合经济效益、社会效益和环境效益。

　　政府授权包含两个含义：一方面，政府授权机构作为中央投资或地方投资的出资人代表，既解决了投资主体缺位问题，也确保了企业国有资产的保值、增值;另一方面，出资者将其财产以资本金的形式注入调水企业，授权企业对其财产行使企业法人财产权。

　　3.统一调度

　　统一调度就是要体现国家宏观调控和企业微观调度两个方面。

　　国家宏观调控。国家需要从宏观角度统一配置水权、调度用水量。政府必须保留对公共水权以及特殊优先权的控制，包括：在供水过程中对防洪、水质和环境保护等公共利益的维护方面；在汛期，必须按照国家防汛的总体布局，企业的供水调度要服从防洪要求，承担相应的防洪义务等。

　　企业微观调度。根据国家宏观调控、年度（季度）用水计划及市场调节机制，调水公司从微观角度对各用水户的需水量进行统一调度和分配，以实现各用水户最大的需求。

　　4.公司运作

　　为落实“企业自主决策，企业投资自主权”，大中型调水工程需要成立相应的调水公司，按照现代企业制度和市场机制运作，在政府宏观调控下，实行公司的自主经营、自负盈亏，实现调水工程良性运行的目的。

　　大中型调水工程建设阶段。要充分运用市场机制，推行代建制，鼓励建设管理模式多样化，建立健全相应的建设管理体系，实现大中型调水工程建设目标（投资、工期、质量）。对于大中型调水工程而言，建设管理体系包括：建设管理组织体系、建设管理法规体系、工程投资控制体系、建设进度控制体系、工程质量控制体系、市场准入监管体系、招标投标监管体系、安全生产监管体系、建设信息管理体系、工程科技支撑体系等。

　　大中型调水工程运营阶段。充分体现政府宏观调控、市场机制运作的思想。考虑水商品“准市场”的特点，根据不同的行业用水需求、不同的用水时间、不同的输水距离、不同的投入、不同的经营成本、不同的用户承受能力等，克服现行水价形成机制的不足，建立科学、合理的水价形成机制。

　　国有资产所有权的管理方式

　　由于大中型调水工程投资规模较大，因此在成立相应的调水工程有限责任公司时，必须解决好各级政府出资人代表和国有资产的授权运营问题。

　　对于大中型调水工程，在处理国有资产所有权关系方面，应按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，使政府的社会管理职能与国有资产的经营管理职能分开，建立与市场经济相适应的管理监督和运营体系。

　　国家所有对于中央投资部分，国务院代表国家统一行使国家财产所有权，掌握国有资产的立法权、资产划拨权、处置审批权、收益调度权和监督权，因此尽管地方政府对中央投资享有收益权，但没有最终的处置权。

　　对于地方政府投资部分，地方政府代表地方统一行使国家财产所有权，尽管调水公司对地方投资享有收益权，但没有最终的处置权。

　　分级管理对于中央投资部分，国务院不是直接去管理国有资产，而是代表国家统一行使国家财产所有权，其大部分由各级政府的国有资产管理机构或获得授权的单位具体管理。

　　对于地方政府投资部分，地方政府代表地方统一行使国家财产所有权，而不是地方政府直接去管理国有资产，其大部分由相应的国有资产管理机构或获得授权的单位具体管理。

　　授权经营将企业的国有股权授予特殊法人持有，即政府授权投资机构持有，特殊法人包括国有控股公司、国家投资公司、国有资产经营公司、企业集团、政府授权的特定经营机构等。这些特殊法人代表政府具体行使资产收益、重大决策和选择管理者等出资者的权利。

　　分工监督向授权经营的企业派出监事会，建立分工监督体系，实现分工监督的目的。分工监督是确保国有资产及其权益不受侵犯的重要措施。通过各级水行政主管部门的行业监督实现对大中型调水工程的分工监督。

　　大中型调水工程建设与管理体制的设计是一个比较复杂的问题，在构建大中型调水工程的建设与管理体制时，需要综合考虑投资结构、工程及投资规模、地区社会经济状况、涉及面、供水对象等因素。

　　（作者单位：河海大学商学院）