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　　○ 张荭 林木

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　　被誉为“中国第一爆”的深圳河畔福田渔村定向爆破，一下就爆破了16幢8层以上的高楼。根据我国《民用建筑设计通则（试行）》的规定，一般建筑物的合理使用寿命应当在50～100年之间，而这些建筑物至多也就使用了20来年。

　　也许有许多理由来进行这“第一爆”，但这“第一爆”的成本却是高昂的。当初建楼是政府的决策，爆破也是政府的决定，太多的“第一爆”使我们不得不重新思考政府职能的定位。

　　投资体制改革滞后，投资效益不尽如人意，投资宏观调控一直无法适应市场经济发展的需要，重复建设和投资过热已成为经济的顽症，使得合理界定政府职能成为市场经济体制建立过程中的重大问题之一。

　　政府投资效益

　　难以提高的影响因素

　　公共部门资本投资的任何一个项目和决策，都包含着诸多外在性影响因素，如社会成本和收益、机会成本、公共产品、投资风险和道德风险，必须要理性地权衡这些因素。

　　投资目标函数多元化使政府投资行为、效果难以确切界定。政府在投资时可采用资本-产出比率最小化、资本-劳动力比率最大化标准和就业创造的决策标准。前两者都强调了资本在经济增长过程中的重要性和贡献。而就业创造标准则强调劳动力这一生产要素，在选择投资项目时，尽可能选择能增加就业机会，减少失业的项目。就我国现阶段而言，通常以就业创造标准作为财政投资决策标准，这就使得衡量政府投资效率很难操作。

　　投资行为常会借助于行政力量。政府行政干预往往导致不可预测的变化，使投资效益常常缺乏足够的控制。如在投资金额短缺时，为了达到一定的投资目标，往往由政府出面人为压低原材料价格及劳动力工资，大幅度压低土地价格。尽管节省了资金，但却使得劳动力、土地等要素价格扭曲，并在拆迁中严重侵犯普通百姓的利益。

　　投资运行模式常缺乏业主责任目标，投资责任难以追究。政府部门进行投资时，投资决策和审批往往是以集体的名义进行，建设过程则通常采取组建“临时指挥部”、“基建中心”来管理工程项目。但随着工程项目的结束，这些临时机构也就解体了，一旦工程有问题，责任不容易追究到个人。这种形式使部门和机构的寻租行为有了存在的基础，容易产生社会浪费而不是社会盈余，必然会导致投资效率的低下。

　　投资职能不清，常常造成政府错位、越位和缺位。以项目审批为核心，政府直接干预企业具体投资行为，对政府自身投资行为没有按市场经济规律进行规范和界定。据有关专家调查，某直辖市一个固定资产项目严格按正常程序审批，需要跑22个部门，盖108个图章，历经48个月。许多项目在旷日持久的审批和建设中最后是事过境迁。

　　界定政府投资职能

　　须把握的关键要素

　　国务院去年出台的投资体制改革决定，合理界定了政府投资职能的基本框架和内容，强化了政府投资规划、宏观调控、投资管理和监管的职能，为规范政府投资行为奠定了基础。当前亟待解决的问题主要有以下几方面：

　　建立一个好的决策机制。至少有两个环节要引起高度重视：一是要重视公众的参与；二是要重视专家咨询和专业论证。采用公示、听证等方法，广泛听取相关利益团体和民众的意见，一些重大工程项目还必须经过人民代表大会审议决定。政府可以建立投资项目专家咨询委员会制。专家咨询委员会或者社会中介机构如工程咨询公司可以受政府委托，根据自己掌握的专业知识，从公正的角度对项目的必要性、技术可行性与可靠性、经济合理性、财务可持续性、对环境与社会的影响等进行评估和论证，并撰写可行性报告。这样可以有效避免政府投资拍板完全取决于领导者利益取向的所谓“首长工程”、“拍脑袋工程”。专家论证不仅要做可行性论证，同时也要进行不可行性论证，通过正反对决，使决策更具科学性和客观性。

　　建立一个好的实施载体。提高政府投资效益，可以走两条路：对经营性政府投资工程实行项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程；对非经营性政府投资工程可设立专门的管理机构进行管理。其中，加快推行 “代建制”是一个重要内容。“代建制”突破了旧有的管理方式，使现有的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式。但“代建制”真正要有效提高投资效益、扼制腐败，关键把好两个环节：一是公平、公正、公开的招投标；二是代建单位的市场准入制度，主要是建立资质体系、信誉约束机制、监督和评价制度，实行责任追究。

　　建立一个好的监督体制。在重视决策咨询、设计施工、监理验收等环节建立相应监督制度的基础上，根据现有制度安排，还要十分重视发挥第三方监督作用。一是纪检监察部门的监督作用，纪检监察部门对政府投资管理行为的监管须贯穿政府投资全过程。二是审计部门的监督作用，从决策伊始，相关的审计部门就应介入政府投资项目，可建立投资项目会计结算中心或者监管中心，通过计算机网络对工程进展实施即时监控，对项目资金实行集中核算与支付，从源头上预防腐败，并降低政府投资成本从而提高政府投资效益。三是社会监督的作用。听证制度是政府投资项目社会评价的一种具体形式，在投资项目周期的各个阶段，都可以针对投资项目决策和管理活动的有关问题，定期听证，长期监督。专家咨询委员会或者社会中介机构是政府投资的重要监督力量，它可以受政府委托，从公正的角度对项目进行事前、事中和事后的评估。政府投资项目公示制是建立有效社会监督机制的前提条件，政府要设立专门机构或人员受理公众的意见，与公众直接对话，自觉接受社会舆论的监督。

　　建立一个好的评价制度。建立政府投资决策评估与评价制度，是政府投资责任追究制度的基础性工作，也是建立政府投资问责机制的重要内容。通过问责制的建立，可以减少建设资金的流失和浪费，大大提高政府投资的使用效益。长期以来，我国对政府投资项目只有竣工验收制度，很少进行项目的后评价，因此无法反馈项目的真正绩效。后评价可以从整体上对项目进行有效的监督，涉及项目的决策、竣工和运行的全过程。后评价大体可分为经济评价、技术方面的评价和社会评价。经济评价即指财务评价和国民经济评价，政府部门可委托独立的审计部门进行。质量安全方面的评价亦可委托专业工程质量管理部门进行。社会评价的内容比较宽泛，主要涉及项目建设、实施与运营对社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面所造成的社会效益与影响的分析，对此要给予高度重视。我国已在三峡工程、南水北调工程等一些大型工程项目中进行了社会评价，取得了良好效果，使得项目评价更为系统全面。要使评价真正发挥作用必须要建立严格的责任追究制度，确立责任对象和责任追究主体。责任对象应是投资过程各个环节的责任单位和责任人，追究责任的主体首先是出资人（业主），其次是监管部门。问责内容不仅要追究腐败问题、工程质量问题，还要追究投资决策和效果问题。

　　（作者单位分别为：江西财经大学经济学院、江西省政府办公厅）

　　来源：《中国投资》　　编辑：张一

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