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地方政府绩效评价是分权改革的关键
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| 2005-09-08 16:10更新 来源：转载文章 | 发表评论 |
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○ 世界银行
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与以往任何时候相比，东亚国家的未来更取决于地方和省级政府的能力和绩效。
在过去20年，地方政府承担起更多的核心职责，包括筹集和使用公共资金，提供关键的服务和基础设施等。分权化也释放出地方的积极性和能量，探索为人民提供服务的新方式。由于还有很大潜力可以不断完善和创新，以正确的方式实现分权化至关重要。
世行东亚与太平洋地区首席经济学家霍米·卡拉思认为，改革正在几乎每一个国家迅速开展。对地方一级政府问责的需求趋于上升，人们越来越多地期待地方和省级政府官员和机构改善教育、卫生和其他公共服务。现在的关键是要确保政府兑现对人民和对经济的承诺。
中国、柬埔寨、印尼、菲律宾、泰国、越南等六个国家所采取的政府分权化方式存在差异。他们选择的体制各不相同，但又具有一些共同之处，在有些国家，譬如印尼，分权化进展迅速或者说像“大爆炸”，而在其他案例中，譬如越南和柬埔寨，这一进程则要缓慢得多。
东亚分权化尽管取得了令人鼓舞的进展，但根本性问题依然存在。在整个东亚地区，地方政府缺乏履行新职责所需要的资源和权力，而且缺乏改善绩效的积极性。
经济学家罗兰·怀特认为，大多数国家都陷入了一种“体制空档”——旧的自上而下的服务提供机制已经瓦解，而新的分权化体制刚刚出现还比较薄弱。各国要想使新的分权化体制发挥效力，就需要将强有力的政治领导、精明的战略重点和实际的技术努力结合起来。
实行分权化的国家需要采取适合本国特定环境的政策和战略，同时政策制定者可以关注三个主要方面：
改善政府间体制的组织结构。地方政府现在已承担了大量的职责，但是连接中央、省和地方政府的体制存在的基本弱点限制了他们履行这些职责的能力。譬如，在菲律宾和印尼，各级地方政府职能的重叠和冲突削弱了对执行结果的问责机制。要解决这个问题，政策制定者可以采取措施确保实现职能与职责的平衡，并明确有关各级政府的职能和资金的规定。
加强地方和政府间财政和财务体系建设。这一领域取得的最大进展是增加了从中央到地方政府的转移支付，转移支付占了地方政府收入的大部分。但是，这些资金并不总是公平分配的，地方政府没有多少筹资渠道，而且对所筹资金的控制极其有限。要修正这种情况，政策制定者可以采取几项措施，包括确保地方政府具有提高收入水平和控制支出的激励机制。这样可以促使地方政府单位抓住每年流失的财产税收的40%。
建立能使地方政府发挥作用的运行和问责制度。地方政府的运行和财务管理制度往往存在缺陷，很少对其审计，中央对地方的人员编制、预算及工资的控制削弱了将权力移交给地方管理的改革措施。政策制定者可以通过完善监测和监督体系，包括听取公民团体的意见和接受上级的监督，进一步加强地方政府的问责制。
世界银行驻中国代表处首席经济学家郝福满认为，按照财政支出比例衡量，中国是世界上分权化程度最高的国家之一。但是根据目前的财政收入分配，地方财政支出分配是过度和不具有可持续性的。各个地方政府在服务提供方面也存在巨大的地区差异，这种情况对于贫困地区的服务结果负面影响最大。如果能够采取改革措施，对一些地方支出责任进行重新分配，提高地方税收的自主权，更平等地分配财政资源，将会十分有利于中国的分权化。其他地区和国际经验为改善中国的分权化提供了宝贵的启示。
（此文选自世界银行提供的最新报告《东亚地区分权化——发挥地方政府的作用》）
来源：《中国投资》 编辑：张一
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